סיבות להתנגד לתמ"א 38

פורסם בתאריך:

עודכן לאחרונה:

תמ"א 38, תכנית מתאר ארצית (מס' 38), נועדה בהתחלה לעודד חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, כך שבתום עבודות החיזוק המבנים יעמדו בתקן 413. בהמשך, ולאחר מלחמת לבנון השנייה נוספה לתמ"א 38 מטרה נוספת – חיזוק העורף והכנתו לאירועים בטחוניים באמצעות התקנת ממד"ים.


על מנת שמטרותיה של התמ"א 38 תושגנה נקבעו בתוכניות ובהוראות חוק שונות שורה של תמריצים כלכליים, סל זכויות בנייה, הקלות, הרשאה לחרוג מקווי בניין, גמישות ביחס לעמידה בתקן החניה, תנאים שיאפשרו לבצע את הפרויקט ללא עלות מצד בעלי הדירות ועוד.


על מנת לבצע פרויקט תמ"א 38 בבניין – צריכים להתקיים מספר תנאים מקדמיים: המבנה נבנה לפני 1980, המבנה טעון חיזוק והוא אינו עומד בתקן 431, הבניין לא מיועד להריסה, שטחו מעל 400 מ"ר או שהוא מכיל שתי קומות לפחות.


על מנת שהפרויקט יבוצע ללא עלות מצד בעלי הדירות, הוראות התמ"א מקנות לכל בניין תוספת קומות שנעה בין קומה וחצי לשתיים וחצי קומות בפרויקט תמ"א 38/1 חיזוק מבנים ועד 3.5 בפרויקט תמ"א 38/2 הריסה ובניה (ובתוספת זכויות שניתן לנצל מכח התוכניות התקפות).


בנוסף לאמור לעיל, לתמ"א יש מטרות נוספות, ובהן: הגדלת מספר יחידות הדיור, הגדלת הצפיפות במרכזי ערים, שימוש שטחים פתוחים ועוד.


לתמ"א 38 יש מספר חסרונות אשר נובעים מכך שמדובר בתוכנית שיוצרת שינוי נקודתי כל פני שטח מצומצם, ניתן להוציא מכוחה היתרי בנייה למרות שהיא חולשת על שטח נרחב, מקנה רק 15 יום להגשת התנגדויות למרות שמדובר בבנייה בהיקף נרחב ועוד.



בעלי דירות רבים אשר רואים את עצמם נפגעים מפרויקט שמבוצע בסביבתם – מתנגדים למהלך, ובתוך שכך מעלים מספר טענות שכיחות (ויובהר, לחלק מהטענות כבר ידוע שיש מקבל נמוך כטעמי התנגדות):

1. פגיעה בפרטיות.

2. שינוי הסביבה.

3. חסימת נוף ואוויר.

4. שינוי אופי הסביבה - שינוי צביון השכונה.

5. הגדלת הצפיפות בסביבת הפרויקט והכבדה על התשתיות.

6. צמצום המרחקים בין הבניינים

התנגדות לתמ"א 38 - טעמי התנגדות

התנגדות לתמ"א 38 בשל חסימת הנוף חסימת האוויר והצללה:

הטענה לחסימת נוף ואוויר שימשה בעבר כטעם התנגדות שכיח אשר אכזב לא מעט בעלי דירות שפתחו ציפיות וטעו לחשוב שיוכלו למנוע פרויקט התחדשות עירונית על בסיסו בלבד. כמו כן, השימוש בטענה נעשה במרבית המקרים על ידי בעלי הדירות בקומות הגבוהות בבניין או על ידי בעלי דירות שנשקף מחלון ביתם נוף לים, לפארק מטופח וכו'.


לטענת המתנגדים, הרחבת הבניינים הקיימים בעקבות התקנת המרפסות והממד"ים מקטינה את המרחק בין המבנים ויוצרת קרבה שפוגעת בפרטיות באופן ממשי ומוחשי. ביחס להסתרת הנוף נטען בדרך כלל כי השינוי יגרום לנזק כלכלי, לירידת ערך, לפגיעה בקניין, לפגיעה באינטרס ההסתמכות של מי שרכש דירה עם נוף לים וכו'.


אל מול זאת, ניצב האינטרס של בעלי הדירות אשר מבקשים לבצע את הפרויקט לצורך חיזוק הבניין בו הם גרים מפני רעידות אדמה, התקנת ממד"ים, מרפסות וכו'.

נקודת המוצא ביחס לטענות המתנגדים נדונה בעע"מ עע"מ 7381/15 דורפברגר בע"מ ואח' נ' אברהם עודד ואח', כשבסגרת זו נקבע כך:

"יש להתייחס לפגיעה האפשרית בזכויות המתנגדים למתן היתר בכובד ראש ולבחון חלופות פוגעניות פחות באמצעותן ניתן יהיה להשיג את החיזוק הנדרש, לפי העקרונות שהותוו בתמ"א 38".

בפרשת דורפברגר נדרש בית המשפט לסוגיית הצורך בביצוע תכנון כולל ביחס למגרש בו קיימים שני מבנים עם קיר משותף, כשפרויקט תוכנן להתבצע אך ורק למבנה אחד מבין השניים הקיימים במגרש. כחלק ממלאכת האיזון שבוצעה בפסק הדין סקר בית המשפט את הצורך בחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, בניית ממד"ים וכיו"ב ואל מול זאת את התמריצים הניתנים מכח התמ"א לצורך השגת אותן המטרות. לצורך האיזון, נדונו מספר הוראות חוק הקובעות את מתחם האפשרויות ביחס למימוש התמריצים מכח התמ"א.


סעיף 10.1. לתמ"א 38 אשר מקנה גמישות תכנונית לצורך הוצאת פרויקטים לחיזוק מבנים, קובע כך:

"על אף האמור בכל תכנית, תותר חריגה מגובה ומקווי הבנין המותרים על פי התכנית החלה על המבנה, ובלבד שהחריגה הנחוצה לחיזוקו לא תחרוג מהדרוש לשיטת החיזוק המוצעת והחומרים המתאימים, כפי שיאושרו בבקשה להיתר"

לעומת זאת, סעיפים 11 ו- 22 לתמ"א 38 - מקנים למוסדות התכנון שיקול דעת בכל הנוגע לאישור תכניות והתאמתם לסביבה, כדלהלן:

11.על אף האמור בכל תכנית, רשאית ועדה מקומית, לאחר שקבלה חוות דעת מהנדס [...]להתיר תוספות בניה למבנים קיימים המיועדים למגורים, בכפוף לאמור בסעיפים 22-21, ועל פי המפורט להלן, ובלבד שהמבנה יחוזק.
22. "אם מצאה מטעמים מיוחדים הנובעים משיקולים תכנוניים, או אדריכליים, נופיים, כושר נשיאה של תשתיות במגרש, כי יש לסרב לבקשה להיתר".

בסופו של דבר קבע בית המשפט כי פגיעה תכנונית, אדריכלית ונופית בלבד לא מספיקות כדי למנוע את הוצאתו של הפרויקט. אלא שאותן פגיעות צריכות לתת את אותויהן במידה ניכרת, בלתי סבירה ופוגענית בצורה משמעותית כדי להצדיק סירוב לתת היתר.


הדרישה המחמירה לפגיעה ניכרת עולה בקנה אחד עם פסקי הדין רבים שקבעו כי "אין לאיש זכות קנויה לנוף הנשקף מביתו". יתרה מכך, בפסקי דין מאוחרים נדונה הפגיעה בהסתרת נוף לים מדירות בסביבת פרויקט לביצוע תמ"א 38, כשלעניין זה נקבע שחרף עוצמת הפגיעה אין בהתנגדות מטעם זה בלבד כדי למנוע את הוצאתו של הפרויקט.

התנגדות להוספת קומות:

הצורך בהצגת פגיעה ניכרת בנוף, בפרטיות ובאוורור דירה הקנו משקל נמוך מאוד לטעמי התנגדות הנמסכים על טענות אלו. אלא שכחלק מהאיזון בין בעלי הדירות שנפגעים מביצוע הפרויקט לבין הנהנים – נקבע שהמריצים מכח התמ"א יינתנו כפי הצורך להשגת מטרות התמ"א ולא מעבר.


ביחס לתוספת הקומות אשר מוקנית מכח התמ"א כתמריץ כלכלי לצורך ביצוע הפרויקט, נסתפק בדברים שנאמר בהליך עת"מ (מינהליים חיפה) 31866-10-10 קוך נ' ועדת הערר המחוזית חיפה, :

"גם באשר לאיזון האינטרסים עמדת העותרים אינה מקובלת עליי. העותרים בטיעוניהם מתייחסים לגג בלבד ורואים מקרה זה כמקרה בו הועדף אינטרס כלכלי על הפגיעה בשכנים. אמנם כטענת העותרים הקומה האחרונה אינה דרושה לחיזוק המבנה, אך אסור להתעלם מהבנייה בכללותה ומההקשר החקיקתי התכנוני הייחודי, תמ"א 38. לא מדובר במקרה זה בדיירי בית משותף שרוצים להוסיף קומה או להפוך גג שטוח לגג רעפים. מדובר בפעילות במסגרת מדיניות ארצית מבורכת לפיה כהגדרת המטרות של תמ"א 38 יש 'לעודד ביצוע חיזוק המבנים כאמור על ידי תוספות הבניה' וכל זאת כחלק משיפור עמידות מבנים בפני רעידות אדמה. הקומה הנוספת והגג נבנים כחלק מ'תמריצים לעידוד החיזוק".

מעיון בפסיקה ניתן לראות את החשיבות המוקנית לפרויקטים מכח תמ"א 38, וזאת חרף הפגיעה הצפויה בשכנים. עם זאת, בפסקי דן רבים הודגש כי בטרם תאושר תכנית יש לשקול בכובד ראש ולבחון חלופות תכנוניות. כך למשל, הוחלט לא אחת על החזרת הדיון בפני מוסדות התכנון לצורך שקילת החלופות התכנוניות מחדש.

התנגדות תמ"א 38 עקב שינוי אופי הסביבה - שינוי הצביון השכונתי:

​במקרים שנדונו בפני מוסדות תכנון ובית המשפט לעניינים מנהליים הועלו טעמי התנגדות לפיהם הוספת הקומות, הגדלת יחידות הדיור, הרחבת השטח המבונה ועוד טענות ישנו את אופי השכונה לבלי היכר, יפגעו בחזות ואחידות הרחוב, לא ישתלבו עם הסביבה ועוד שורה של טענות שמציגות את התכנון המוצע כסטייה ניכרת.


ישנם גם טעמי התנגדות אזוטריים יותר כמו למשל במקרים בהם מבוקש להתקין גג השונה מיתר הגגות בסביבה ושאינו תואם את תכנית גגות החלה על המגרש. מקרה שכזה עלול להכשיל את הפרויקט, אך לא בהכרח. עם זאת, הוספת קומות בשכונה המאופיינת בבנייה נמוכה תיבחן את מידת הפגיעה בבעלי הדירות בסביבה ואת הכדאיות הכלכלית לפרויקט באם לא יאושרו מספר הקומות מכח התמ"א.

כך למשל, בעת"מ (חי') ד"ר איתן קוך נ' ועדת הערר המחוזית חיפה, נדונה החלטת ועדת הערר לאשר בניית גג מדורג חרף התנגדות בעלי הדירות הסמוכים לפרויקט התמ"א. הנימוק להחלטה התבססה על כך שבית המשפט אינו שם עצמו במקום מוסד התכנון שלו, ובייחוד כאשר מדובר בנושא תכנוני "טהור" כהגדרתו בפס"ד. לעומת זאת, ב- ערר (ועדות ערר - תכנון ובנייה חיפה) 330/15 שמש שרון ואריה נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה חיפה, הוחזר לדיון מחדש בוועדה המקומית אישור שניתן לבניית גג שר אינו עולה בקנה עם התכנית החלה על הכונה, וכן עם אופי הסביבה.

ביחס להתנגדות לשינוי גובה הבנייה בגין אישור תוספת קומות מכח התמ"א נקבע ב- ערר (חי') 199/1 משה ושרה שטרן נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה, כי אין בתוספת הקומות כדי לשנות את אופי הסביבה בייחוד כשמדובר באזור מעורב מבחינת הגובה, ובכל גובה התוספת המאושרת אינה פוגעת באינטרס ובצפי של השכנים המתנגדים לפרויקט התמ"א באופן החורג מהצפי של בנייה בגובה שונה בסביבה עירונית.

התנגדות לתמ"א 38 בשל הגדלת הצפיפות והכבדה על התשתיות והחניות:

ככלל, תנאי לקבלת היתר לביצוע תמ"א 38 הינו הסדרת נושא החניות. אולם, בתיקונים לחוק התכנון והבנייה ולתמ"א 38 נקבע כי לא יידחה פרויקט תמ"א 38 בשל חוסר יכולת להתקין חניות, אך מנגד יהיה ניתן לדרוש בשל המחסור שנוצר כופר חניה (תשלום לוועדה המקומית לצורך הסדרת מקום חניה חלופי). למעשה, הוראות התיקון נועדה לבטל כל תמריץ כלכלי שנוצר עקב אי התקנת חניות, ובמקביל לאפשר להוציא לפועל פרויקטים שלא ניתן להתקין בהם חניות.

בהחלטת ועדת ערר בהליך: ערר (ועדות ערר - תכנון ובנייה חיפה) 330/15 שמש שרון ואריה נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה חיפה, עלתה סוגיית הסדרת מקומות חניה ליחידות הנוספות שייבנו מכח התמ"א.


במסגרת ההחלטה נקבע כי ישנן מספר הוראות דין שמתייחסות לנושא ואשר קובעות כי אין להתנות ביצוע פרויקט תמ"א 38 שעה שלא ניתן מבחינה תכנונית להסדיר את מקומות החניה. לצורך השלמת התמונה יובאו מספר הנחיות והפניות שנדונו בהחלטת ועדת הערר. תחילה ההחלטה מפנה לדברי ועדת ערר בערר (חי') 227/13 ש. דורפברגר בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה חיפה, בה נקבע, כך:

"נושא החניה, הוא אחד הנושאים בהם בחר המחוקק להקל על יוזמי פרויקטים מכוח התמ"א. כך, במסגרת הוראות תמ"א 38 נקבע, בסעיף 17:"תנאי להיתר לתוספות בניה על פי האמור בסעיפים 11- 14 יהיה הצגת פתרון חניה לשביעות רצונו של מהנדס הועדההמקומית. פתרון החניה ייקח בחשבון את תוספת מקומותהחניה הנדרשים על פי דין עקב תוספת הבניה והשלמתמקומות החניה אם נגרעו כתוצאה מתוספת הבניה. אם לאניתן להסדיר את מספר מקומות החניה הנדרשים על פי דין במגרש, תהא הועדה המקומית רשאית להתיר הסדרתמקומות חניה מחוץ לשטח המגרש, אם נוכחה כי התקנתמקומות חניה בתוך המגרש אינה אפשרית מסיבותתכנוניות, אדריכליות ואחרות. הועדה המקומית תהא רשאיתלהתנות מתן ההיתר בהשתתפות הנהנים מההיתר בהסדרתםשל מקומות חניה במקומות שיותקנו לשם כך בשכונה במרחקסביר, כמפורט בתוספת לתקנות התכנון והבניה (התקנת מקומות חניה (התשמ"ג – 1983)"

בנוסף, לצורך חיזוק הטענה הנ"ל הביאה ועדת ערר את לשון סעיף 158 לחוק התכנון והבנייה, כמפורט להלן:

​התניית היתר בהתקנת מקומות חניה (תיקון מס' 97) תשע"ב-2012
158א3. (א) לא יתנה מוסד תכנון היתר לביצוע עבודה ברכוש המשותף, לפי תכנית החיזוק, בהתקנת מקומות חניה נוספים במספר הנדרש לפי דין בתחום הנכס נושא ההיתר, אולם או חלקם, אם מצא כי לא ניתן להתקינם בתחום הנכס.
(ב) (1) מוסד תכנון רשאי לחייב מבקש היתר כאמור בסעיף קטן (א) להשתתף בהתקנתם של מקומות החניה הנוספים בחניון ציבורי באזור הנכס נושא ההיתר, בסכום שיקבע שמאי מטעם מוסד התכנון;
(2) הסכומים שיתקבלו במוסד תכנון לפי הוראות סעיף זה יופקדו בחשבון נפרד של מוסד התכנון וישמשו אך ורק למטרה לשמה נועדו; לא הותקנו מקומות החניה בחניון הציבורי כאמור בתוך עשר שנים ממועד מתן ההיתר, יוחזרו הסכומים האמורים למבקש ההיתר בצירוף הפרשי הצמדה וריבית.

עמידת התשתיות העירוניות בעומס הגדל בשל הוספת יחידות דיור חדשות מכח התמ"א , ובניהן בין היתר הגדלת מצוקת החניה, זכו לתשומת לב רבה הן בבתי המשפט ובמוסדות התכנון והן בדיונים ציבוריים. כך למשל, במענה בראיון ברדיו 103 FM ציין ראש עיריית גבעתיים כי היתרי בנייה לביצוע פרויקט תמ"א 38 נבחנים בקפידה ולא לפני שנבדק העומס שייגרם לתשתיות כתוצאה מכך.


בהמשך, ניתן פירוט לגבי גורמי העומס הנבחנים אשר כוללים מתן מענה למספר גני ילדים, בתי ספר ושירותים עירוניים ביחס לכמות האוכלוסייה, הגדלת העומס בכבישים, הגדלת מצוקת החניה, שמירה על המרקם העירוני וכיו"ב.

בנוסף, גם בראשון לציון אושרו תכניות מפורטות מכח סעיף 23 לתמ"א 38, במסגרתן נקבעו מכסות לכמות פרויקטים לביצוע תמ"א 38 בהתאם ליכולת הקיבולת של העיר (לבסוף, המכסות בוטלו). אגב כך, בדיון שנערך בוועדת הערר לתכנון ובניה נאסר על עיריית ראשון לציון לאשר פרויקטים חדשים כיוון שמוצו כל המכסות שנקבעו בתכנית לתמ"א 38.

בהמשך, אפילו עיריית רמת גן שנחשבה לעיר המובילה מבחינת כמות פרויקטים לביצוע תמ"א 38 קבעה הנחיות וכללים המשקפים את מדיניותה. בדרך זו, ניתנה חוות הדעת מטעם אדריכלית אשר קבעה כי כמות יחידות הדיור המאושרות מכח תמ"א 38 מכבידה באופן ניכר על תשתיות העיר ומגדילה את הצפיפות הגבוהה ממילא. בהמשך, נתקבלה החלטה בוועדת ערר ביחס לעיר רמת גן אשר ריסנה ומיתנה את היקף זכויות הבנייה הניתנות מכח תכנית תמ"א 38.

גם בעיריית הרצליה הוציאה תכנית מפורטת בקשר לפרויקטים מכח תמ"א 38, ואגב כך קבעה את היקף זכויות הבנייה הניתנות מכח התמ"א, הגבלת ההקלות שיינתנו וכיו"ב. כמו כן, גם בעיריית תל אביב הוצאו תכניות, הנחיות ומסמכי מדיניות בקשר לתמ"א 38 ונקבעו אמות מידה לאישור היתרים.

עם זאת, בנוסף לכל "הכללים המקומיים" בעניין תמ"א 38 בכל אחת מהערים לעיל, נדונו בפסיקה השפעתם של העומסים הנוצרים בעקבות הגדלת יחידות הדיור. כך נקבע כי הוראות סעיפים 21 ו- 22 לתמ"א 38 מקנים למוסדות התכנון סמכות לדון ולבחון את כושר הנשיאה של התשתיות בעיר לאור תוספת יחידות הדיור, אולם סירובן לאשר פרויקט בשל כך ייעשה רק מטעמים מיוחדים (דרישה שתוקנה לאחר תיקון 3/א לתמ"א 38). כך למשל נקבע בפסק דין מאנע לעניין האיזון הראוי בין ההכבדה על התשתיות לבין הוספת יחידות דיור מכח תמ"א 38:

"17 .בהנחה של קיבולת מוגבלת לתשתיות העיר הקיימות והמתוכננות, מדיניות המבוססת על חלוקה ראויה ונכונה של תוספת הזכויות האפשרית )תכנונית וכלכלית( ולא על בסיס "כל הקודם זוכה", היא מדיניות ציבורית אחראית וראויה."

לסיכום, יצוין כי ייתכנו טענות נוספות שיועלו כנגד הכבדה על שתיות וחניות בשל תכנון לא נכון ויעיל, יצירת מטרדים ומפגעים בטיחותיים שעלולים לנבוע מכך.

תמ"א 38, התחדשות עירונית, פינוי בינוי