מהו צו הריסה מנהלי?
צו הריסה מנהלי מאפשר למוסד התכנון (הוועדה המקומית לתכנון ולבניה שבשטחה נמצא הנכס) להרוס בניה בלתי חוקית ללא הליך משפטי. לפיכך, מדובר בסמכות "מעין משפטית" שמקנה לוועדה המקומית שיקול דעת רחב ויכולת אכיפה כמעט בלתי מסויגת של עבירות בניה.
צו הריסה מנהלי ניתן בדרך כלל לאחר שפקח מטעם הוועדה המקומית ביקר בנכס בפעם הראשונה, זיהה חריגות או עבירות בנייה, הוציא צו הפסקת עבודות, ביקר פעם נוספת וגילה כי העבודות נמשכו חרף העובדה שהוצא צו הפסקת עבודות בביקור הראשון.
בעלים של נכס, וכל מי שרואה את עצמו נפגע מצו הריסה מנהלי, אשר מעוניין לבטלו נדרש לפעול במהירות לצורך כך, לפנות לערכאה המתאימה ולהגיש בקשה לביטול צו ההריסה.
בהתאם להוראות החוק, ישנן 3 עילות לביטול צו הריסה מנהלי, והן: להוכיח כי הבנייה בוצעה בהתאם להוראות הדין, שאין צורך בהוצאת הצו ושנפל פגם מנהלי חמור שמוביל לבטלותו. המאמר שלהלן, יעסוק בצו הריסה מנהלי שבוטל עקב פגם מנהלי חמור אשר נעוץ בהאצלת סמכויות בניגוד להוראות הדין.
ההצדקה לסמכות הרחבה שניתנה לוועדה המקומית בקשר להריסת מבנים:
הסמכות החריגה ושיקול הדעת הרחב שניתן לוועדות המקומיות באמצעות צו ההריסה המנהלי מוסבר ומוצדק בשל הצורך לאפשר להן להתמודד עבירות בנייה לפני שבנייתן הושלמה ובאמצעות כך למנוע עובדה מוגמרת בשטח של עבירות שבוצעו בניגוד להיתר הבניה ותנאיו.
בנוסף, בפסקי דין רבים ובמספר תיקונים שנערכו לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: "חוק התכנון והבניה") (אשר התמקדו בעבירות בניה – ראו למשל תיקון 116) הושם דגש על תופעת עבירות הבנייה שנהפכה לא מכבר למכת מדינה, ועל כן חל הצורך להקנות לוועדות המקומיות סל כלים הולם להתמודדות עם התופעה.
הביקורת על הסמכות הרחבה שניתנה לוועדה המקומית:
לצד ההצדקות שתומכות בסמכות הרחבה שניתנה לוועדה המקומית יש גם לא מעט ביקורת על היקף הסמכות ועל צו ההריסה המנהלי בכלל. הביקורת הראשונה, ומבחינה מהותית בעלת החשיבות הגבוהה ביותר, מתמקדת בכך שצו ההריסה המנהלי מיושם ונאכף ללא ביקורת משפטית ראויה.
ביקורת ראשונה – העדר ביקורת משפטית:
הוצאתו ואכיפתו של צו ההריסה המנהלי מבוצעות על ידי הוועדה המקומית לתכנון ובניה, כך שהגוף שמתריע על עבירת הבנייה הוא הגוף שמוציא צווי הריסה ומוודא את אכיפתם.
אמנם, ישנם בעלי תפקידים שונים בוועדה המקומית שמאוישים על ידי אנשי מקצוע מיומנים ומנוסים שמבצעים את הפעולות הנ"ל – ועדיין, ישנו טעם לפגם משום שהצו לא ניתן בתום הליך משפטי.
לפיכך, נקבע בשורה של פסקי דין כי מהנדס הוועדה (או מהנדס העיר), וכן יתר בעלי התפקידים שרשאים להוציא צו הריסה מנהלי, צריכים לנקוט משנה זהירות, להימנע מפגיעה לא מדתית, לקחת בחשבון את הפגיעה הקשה בזכות הקניין של הפרט ולהימנע מגרימת נזק בלתי הפיך.
ביקורת שניה – העדר זכות שימוע:
מי שעובר עבירת בנייה על פי חוק התכנון והבניה מבצע, הלכה למעשה, עבירה פלילית שדיני העונשין חלים עליה. אמנם, בעוד שלפי דיני העונשין (וביתר עבירות הבנייה) קודם להגשת כתב אישום ניתנת לחשוד הזכות לשימוע, במקרה של צו ההריסה הליך השימוע לא מתקיים.
הרציונל מאחורי שלילת הזכות מוסבר בשל הצורך להרוס את הבנייה הלא חוקית לפני שהיא הופכת לעובדה מוגמרת, אז הריסתה קשה הרבה ביותר ולעתים בלתי אפשרית. אולם, מהצד השני אי קיום הליך שימוע רומס זכות יסוד בדין הפלילי ומונע מהחשוד בביצוע עבירה להשמיע את קולו.
כאן המקום לציין שהגדרתו הרחבה של המונח "עבירות בנייה" אשר מופיע בסעיף 203 לחוק התכנון והבניה כ- "עבודה אסורה" רק מוסיפה על הביקורת הקיימת. שכן, ההגדרה "עבודה אסורה" – בנייה או עבודה הטעונה היתר שנעשתה בלא היתר או בניגוד לתנאי היתר", מאפשרת להוציא צו הפסקת עבודות על קשת רחבה של מקרים, ובהתאם לכך גם צו הריסה מנהלי.
ביקורת שלישית – פגיעה בזכות הקניין וגרימת נזק ממוני לא מבוטל ובלתי הפיך:
על כך שצו ההריסה גורם לנזק בלתי הפיך שיכול להגיע לסכומים גבוהים – אין צורך להכביר במילים. צו ההריסה יכול להינתן כנגד פרגולה או מחסן קטן שנבנו בניגוד להוראות הדין ועד לקומה שלמה או לאגף שלם שנבנו ללא היתר בניה. כך שהיקף הבנייה וההשלכות הכלכליות הן רחבות מאוד.
דרכי התמודדות עם צו הריסה מנהלי:
לפי דברי ההסבר של תיקון 116 לחוק התכנון והבניה, התיקון נועד להרחיב את סמכויותיהם של מוסדות התכנון, לשפר את יכולתם להתמודד עם עבירות תכנון ובניה, להקנות להם כלים נוספים למיגור התופעה (שהוגדרה כבר בשנות ה- 70 כמכת מדינה) ולהגביר באופן משמעותי את ההרתעה.
על מנת להשיג את מטרות התיקון נוספה האפשרות להוציא צו הריסה מנהלי, צו שכל תכליתו היא למנוע השלמה של עבודות שנעשו בניגוד להיתר הבנייה ותנאי, ובכך – למנוע הצבת עובדה מוגמרת "בשטח". תיקון 116 לחוק התכנון והבניה מחיל מספר קריטריונים שהתקיימותם תוביל לביטול צו המניעה, כך:
אם יוכח כי הבנייה בוצעה כדין.
אם הצו אינו נדרש כדי למנוע עובדה מוגמרת.
נפל פגם מנהלי חמור בהוצאת הצו.
התוכן שניתן לצקת לתול עילת ביטול צו הריסה מנהלי בשל פגם מנהלי חמור – הינו כחומר ביד היוצר, ועל כן רכיב זה זכה להתייחסות רבה בפסיקה.
כך למשל, בהליך (ת"א) 3969-01-17 פרטוש יצחק נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה (להלן: "עניין פרטוש"), נדונה בקשה לביטול צו מנהלי שלטענת העותר הוצא בחוסר סמכות קיצוני, ומשכך נטען כי נפל בעת הוצאות פגם מנהלי חמור. באותו המקרה, הפגם החמור יוחס להאצלת סמכותו של מהנדס הוועדה לידי המהנדס האחראי על יחידת הפיקוח על הבניה (מחלקת הרישוי).
לפיכך, במסגרת ההליך, נדונה למעשה, האם האצלת סמכותו של מהנדס הוועדה המקומית להוצאת צווי הריסה מנהליים לידי מנהל היחידה על הפיקוח נעשתה בסמכות, ואם כן – האם חוקיות הפעולה מכשירה את הפגם המנהלי שדבק בה?
לטענת המבקש, ס' 221א. לחוק התכנון והבניה מסמיך את מנהל היחידה הארצית לאכיפה, יו"ר הוועדה המקומית (בדרך כלל זהו ראש העיר) ומהנדס הוועדה להוציא צווי הריסה מנהליים. בשל חשיבותו של הסעיף הוראותיו יובאו במלואן, כך:
"221(א). ראה מנהל היחידה הארצית לאכיפה, יושב ראש ועדה מקומית או מהנדס הוועדה, על יסוד תצהיר שהגיש לו מפקח כאמור בסעיף קטן (ב), כי בוצעה עבודה אסורה, רשאי הוא לצוות בכתב על הריסת העבודה האסורה (בפרק זה – צו הריסה מינהלי)..."
עיון בהוראות החוק הנ"ל, מגלה כי, האחראי על יחידת האכיפה איננו נכלל ברשימת האורגנים שרשאים להוציא צווי הריסה מנהליים תחת ידם. עוד טען המבקש (המענה לתגובת הוועדה המקומית) – כי אין הוראה מפורשת בחוק להאצלת סמכויות ושלא ניתן אפילו ללמוד על הרשאה מכללא מתוך דברי ההסבר לחוק.
לעומת זאת, הוועדה המקומית טענה כי סעיפים 5(ג) ו-6 לחוק הרשויות המקומיות מסמיכים את מהנדס הוועדה להאציל את סמכותו, ומשכך הוצאת הצו על ידי האחראי על יחידת הפיקוח נעשתה בסמכות ומבלי שייפול פגם מנהלי חמור בהוצאתו.
מניתוח של פסק הדין, עולה כי – האצלת סמכויות נבחנית על פי שלושה מרכיבים:
1. פרשנות החוק אשר נבחנית על רקע תכליתו.
2. מישור מנהלי – האצלת סמכות מעין שיפוטית לגורם שמופקד על האכיפה.
3. מישור חוקתי – הסמכת הדרג האוכף והמבצע להוצאת צווי הריסה מנהליים.
כיצד יש לבחון את סבירות וחוקתיות האצלת הסמכויות:
לצורך הכרעה בסוגיית האצלת הסמכות להוצאת הצווים, ומידת סבירותו של הצו שהוצא – חזר בית המשפט על ההלכה שקנתה לה אחיזה בפסיקה לפיה ראוי כי האצלת סמכות שמחייבת הפעלת שיקול דעת רחב – תעשה על ידי הגורם שהוק נקב בו.
בנוסף, בית המשפט חזר על הלכות נוספות, ובהן: דחיית האצלת סמכות שהינה בעלת אופי שיפוטי, דחיית האצלת סכות שצריכה להיעשות על ידי הדרג שמעל האורגן המבצע או האוכף, וכן דחייה של מקרים בהם אין זהות או קרבה בשיקולים שבין המאציל לנאצל.
דחיית האצלת הסמכות על רקע הפרשנות שיש ליתן להוראות חוק התכנון והבניה:
לפיכך, וביחס לשניית מתוך שלושת המרכיבים שבאמצעותם בוחנים את האצלת הסמכויות על רקע הפרשנות לחוק נקבע כי:
למהנדס הועדה להוציא תחת ידיו צווי הריסה. מכאן, שטענת המשיבה לפיה מהנדס הועדה, שזה עתה הוענקה לו סמכות ישירה ולא מואצלת, רשאי להאציל סמכותו החדשה לאחר, מעוררת קושי רב בהיבט כוונת המחוקק, והרי חזקה על המחוקק שאיננו משחית מילותיו לריק.
ובהמשך:
"סעיף 6 לחוק הרשויות המקומיות אינו יכול ליתן את שחוק התכנון והבניה אינו מאפשר, ולכן אין מהנדס העיר יכול להאציל סמכות לעניין סעיף 224 לכל מהנדס אחר".
לפיכך, נקבע כבר כהחלטה ראשונית כי האצלת סמכותו של מהנדס הוועדה ביחס להוצאת צווי הריסה מנהליים איננה עולה בקנה אחד עם הפרשנות שיש ליתן להוראות החוק.
דחיית האצלת הסמכות להוצאת צו הריסה – שיקולים במישור המנהלי:
האצלת הסמכות להוצאת צווי ההריסה המנהליים למנהל מחלקת הרישוי נדחתה על פי העיקרון "סמכות לחוד ושיקול דעת לחוד". במסגרת זו, נקבע כי "חייב שהצווים יינתנו על ידי הגורמים הבכירים ביותר בשלטון המקומי", גורמים אשר אינם לוקחים חלק בביצוע (אכיפת הצווים) ושהינם בעלי ריחוק מוסדי מהדרג המבצע.
לפי האמור בפסק הדין, ההבדלים בין הגורמים שהוסמכו בחוק התכנון והבניה להוצאת צווי המניעה לעומת הגורמים שהסמכות הואצלה להם – מעידים על השיקולים של חשיבות של עצמאות התפקיד ושל שיקול הדעת שהמחוקק לקח בחשבון.
המישור החוקתי: דחיית האצלת הסמכויות עקב פגיעה בזכויות חוקתיות של הפרט:
יתרה מכך, במסגרת פסק הדין נקבע כי האצלת הסמכויות פוגעת בזכותו החוקתית של הפרט אשר מעוגנת בחוק היסוד: כבוד האדם וחירותו, וזאת לנוכח הפגיעה בקניינו ורכושו של האדם ללא משפט.
