חוק התכנון והבניה מקנה למוסדות התכנון ולערכאות המשפטיות השונות את האפשרות להוציא צווים להפסקת ולמניעת עבודות שבוצעו בניגוד או ללא היתר בנייה, ואף להרוס בנייה שנעשתה בניגוד להיתר, וזאת כאמצעי למניעת קביעת עובדה מוגמרת בשטח. כפי שצוין במאמרנו הקודם – היתר הבניה מהווה מסמך הניתן מאת הוועדה המקומית לתכנון ובניה (במרבית המקרים) אשר מכוחו ניתן לבנות, והוא אמור לשקף את התכניות החלות על המקרקעין.
את הצווים מכח חוק התכנון והבניה ניתן לחלק (באופן שרירותי) לצווים הנמצאים בסמכותם של רשויות מקומיות ולצווים הנמצאים בסמכותם של בתי המשפט. באופן עקרוני, צווים המוצאים על ידי רשויות מקומיות מוגדרים כחלק מהליכים מנהליים הנמצאים בסמכותם ואשר נועדו לתת מענה ראשוני לבניה לא חוקית (ולחלופין לשימוש חורג בניגוד להיתר) באמצעות הפסקת העבודות ולחלופין (במקרים מסוימים) להריסת העבודות שבוצעו בניגוד להיתר.
כמו כן, לוועדות המקומיות לתכנון ולבניה (המוכרות גם כרשויות מקומיות) יש סמכות להוצאת צווים נוספים ששכיחותם נמוכה יותר. עם זאת, וחף סמכותן של הרשויות המקומיות והתקינות מנהלית החלה עליהן דרך המלך בהוצאת צווים עוברת דרך בתי המשפט. לכן, תוקפם של מרבית הצווים המוצאים על ידי רשויות מקומיות פג באם לא נפתחים הליכים פליליים מכח חוק התכנון והבניה.
לנוכח זאת, נקל לראות כי סמכותם של בתי המשפט רחבה יותר לא רק באשר לתוקפם של הצווים, אלא גם בהיקף הצווים שמתוקף סמכותם להוציא. כך למשל, הוועדות המקומיות
לתכנון ובניה רשאיות להוציא צו הריסה מנהלי במקרים של הפרת צו מנהלי להפסקת עבודות שהופר, ולכן במסגרת זו ניתן להרוס רק את החלק שנבנה לאחר שהוצא הצו. כמו כן, בנוסף לצווים שהוזכרו לעיל שתכליתם לאפשר את אכיפת דיני התכנון והבניה, מניעת עבירות בנייה ומניעת עבירות מוגמרות בשטח – ישנם צווים נוספים שתכליתם נעוצה בשיקולי מדיניות שנועדו למנוע עידוד עבירות בנייה כגון צו הריסה שיפוטי, צו שיפוטי שלא לדון במתן היתר לבניה שנעשתה ללא היתר עד לסיום ההליכים הפליליים וכו'.
יש לציין כי עבירות בנייה עשויות לנבוע מקשת רחבה של מקרים הכוללים סגירת מרפסת שלא כדין, בנייה על גג בניין לא היתר והסכמת השכנים, הפיכת דירת גן ל- גן ילדים, פיצול דירות, שינוי חזית המבנה, הוספת חלונות ודלתות, התקנת מזגנים ועוד פעולות נוספות. מרבית הפעולות. את הכשרת חריגות הבנייה ניתן להכשיר במקרים מסוימים באמצעות בקשה למתן היתר הכוללת הקלות ומתן אישור לשימוש חורג ועוד פעולות תכנוניות נוספות. מיותר לציין שבגין אישור כל בקשה שכזו על המבקש לשלם היטל השבחה בנוסף להיטלים ואגרות נוספים שנהוג לגבות.
מחלק זה של המאמר תינתן התייחסות לסעיפים לפי אופן ציונם ומספורם בפסק הדין שלהלן אשר משקף את סדר הופעתם בעת הוצאת פסק הדין
בהליך עפ (י-ם) 40332/07 מדינת ישראל נ' אמנון לוי, נדונו תוקפם של מספר צווים שהוצאו מכח חוק התכנון והבניה הכוללים בין היתר את הצווים הבאים: צו מנהלי להפסקת עבודות מכוח סעיף 216 לחוק התכנון והבניה, צו הריסה מנהלי , צו הריסה שיפוטי מכח סעיף 217 לחוק התכנון והבניה, צו הריסה מידי מכח סעיף 241 לחוק התכנון הבניה, צו להפסקת הליכי רישוי ועוד. לנוכח מספרם הרב של הצווים שהתקבלו בית המשפט נדרש להכריע בסוגיית תוקפן ובמשמעות האישור של כל צו במסגרת עובדותיו המורכבות של המקרה וכן בשל המורכבות הנוספת שבמקרה הקל אישור צו להפסקת עבודות עלול לגרום לנזקים כבדים ואילו צו מידי להריסה עלול לגרום לנזק בלתי הפיך - כשבמועד האישור טרם ניתנה הכרעת דין על ידי בית המשפט בקשר לטענות שהועלו בקשר לעבירות בניה.
מעיון בפסק הדין אנו נחשפים על עובדות המקרה המלמדות על בניית מבנה בעל מספר קומות ללא היתר, כאשר חלק מהמקומות נבנו אף לאחר שהוצא לנאשמים צו מנהלי להפקת עבודות. כלומר, הנאשמים המשיכו לבנות את המבנה, ובכך הפרו את הצו המנהלי שהוצא להם. עם זאת, לטענת הנאשמים - לא ניתן לייחס להם עבירה של הפרת צו מנהלי להפסקת עבודות מכיוון שהצו לא הומצא להם כמו שצריך, ואם לא די בכך עובדיה של הרשות המקומית לא טרחו כלל להמציא את הצו אפילו שהעבודות נמשכו חודשים רבים לאחר שהוצא הצו והחלו ההליכים הפליליים כנגדם. לכן, בעניין עמדה במחלוקת השאלה האם עצם הידיעה של הנאשמים על קיומו של הצו מהווה תחליף להמצאה כדין של הצו, ובמילים אחרות: האם ניתן להאשים בהפרת צו מנהלי להפסקת עבודות עקב ידיעה בלבד?
לעובדות המקרה המתוארות לעיל הייתה השלכה מכרעת על 3 צווים שהתבקשו במסגרת ההליך. ראשית, התבקש צו מידי להריסה מכח סעיף 241 לחוק התכנון והבניה - צו הניתן בטרם ההליך מסתיים לצורך הריסה שבוצעה במהלך הפרת צו להפסקת עבודות. שנית, צו להפסקת עבודות שיפוטי שניתן במסגרת ההליך הפלילי. ושלישית, צו מכח סעיף 239(ב) לחוק התכנון והבניה המורה למוסדות התכנון להימנע מלדון בבקשות להיתר שיוגשו או שהוגשו עד כה.
המחלוקת הראשונה נסבה סביב העובדה האם יש להוציא צו הריסה מידי להריסת העבודות שבוצעו בתקופה בה הופר הצו להפסקת העבודות, וזאת לנוכח העובדה שלאחר ביצוע צו ההריסה לא יהיה ניתן להחזיר את הגלגל לאחור, כך שייגרם נזק בלתי הפיך. לכן, חל הצורך לבחון האם נסיבותיו של המקרה מצדיקות את מתן הצו בשלב זה או שיש להמתין עד לסוף ההליך, כך שצו ההריסה יינתן רק לאחר שיתבררו כל העובדות. במקרה שלפנינו הוחלט כי השיהוי הכבד בהמצאת הצו להפסקת העבודות לידי הנאשמים מצדיק את דחיית הצו להריסת העבודות עד לסיום ההליך. כמו כן, צוינו בפסק הדין נימוקים נוספים התומכים בדחיית הבקשה (לעת הנוכחית) למתן צו הריסה וזאת בין היתר שנפל שיהוי לא רק בהמצאת הצו להפסקת העבודות, אלא גם בבקשה להוצאת צו הרסה. עוד נקבע, כי ניתן להגיע לאותה תוצאה של הריסה המבנה בדרך מהירה יחסית באמצעות ההליך הפלילי וכן צוין כי מדובר בפעולה חריגה יחסית (שימוש בסעיף 141 לחוק התכנון והבניה) שלא ננקטת לאם קרובות.
אגב כך, נקבע בפסק הדין כי צו ההריסה נועד לתת מענה למוסדות התכנון ולרשויות מקומיות כאמצעי טיפול יעיל ומהיר כנגד מי שהפר "ברגל גסה" את הוראות התכנון והבניה, וזאת בייחוד במקרים המבוקשים כנגד הריסה של מי שהיפר צו שיפוטי - שכן, במקרים אלו מדובר בהפרה ברגל גסה ומכוונת של הוראות החוק. משכך, ולנוכח ההשלכות החמורות של הפרת צווים שיפוטיים נקבע כי אין להסתפק בכלל הידיעה או בתחליף המצאה, אלא שיש לפעול להמצאה אישית של הצווים. עם זאת, אין מניעה כי במקרים בהם כל הניסיונות להמציא באופן אישי לא צלחו לבצע "תחליף המצאה" באמצעות הדבקת הצווים וכיו"ב.
לכן, הואיל ובמקרה שלפנינו לא בוצעה המצאה כדין בית המשפט הורה להימנע מהריסת המבנה עד לסיום ההליך וזאת כדי למנוע מצו בו תתקבל החלטה סותרת לפיה המבנה נהרס למרות שלא הייתה הפרה של הצו (משום שהצו לא הומצא כראוי) או לחלופין מזיכוי של הנאשמים מהעבירה עצמה (תוצאה שנראתה קלושה בפסק הדין). יובהר כי, צו ההריסה לא נועד לשרת תכלית עונשית, אלא תכנונית אשר תאפשר בסופו של דבר הוצאת היתר ובניה התואמת את התכניות החלות על המקרקעין - וזאת בניגוד למצב בו יש עובדה קבוצה בשטח בה מפרי החוק נהנים מפרי עוולתם.
עם זאת, ביחס לצו המורה למוסדות התכנון להימנע מלדון בבקשות למתן היתר מכח סעיף 239(ב) לחוק התכנון והבניה התקבלה תוצאה הפוכה, שכן בית המשפט הותיר את ההחלטה של הערכאה קמא (בית המשפט הקודם - שלום - שדן בתיק לפני ערכאת הערעור), כך שהצו האוסר על דיונים בבקשות להגשת היתר בנייה לא בוטל. מדובר למעשה בהחלטה האוסרת על הנאשמים לפעול להכשרת חריגות בנייה קיימות, כך שיתאפשר לנאשמים להימנע מצו הריסה באמצעות קבלת היתר עד לסיום ההליך הפלילי. לעניין זה, טענת הנאשמים כי ההליכים קודמים למתן היתר התעכבו בשל הרשות המקומית נדחתה, ואף טענת השיהוי בנקיטת הליכים על ידי הרשות נדחתה אף היא.
הנימוקים שתמכו במתן צו האוסר על הכשרת חריגות בנייה נסבו סביב מנעד רחב של שיקולים, לרבות: מניעת מתן יתרונות ותמריצים למבצעי חריגות בנייה על פני שמקפידים לשמור על הוראות החוק. בנוסף, הצו למניעת הכשרת העבודות מאפשר לקיים דיון נקי משיקולים נוספים ומהתפתחויות תכנוניות אשר עשיות להשפיע על תוצאת גזר הדין (להבדיל מהכרעת הדין בה מחליטים אם להרשיע או לאו). כמו כן, הריסת המבנה וסילוק עבירות הבנייה מהמקרקעין יאפשרו למוסדות התכנון לדון בבקשה להיתר מבלי שיהיה מצב מוגמר לנגד עיניה אשר ישפיע על שיקוליה.
למרות העובדה כי מדובר בצו (למניעת הכשרת חריגות בנייה) המבוקש במקרים חריגים, בית המשפט קבע כי אין להירתע משימוש בצו זה ואף התווה את השיקולים המשמשים להוצאתו, כך: שמירה על האינטרס הציבורי לכיבוד החוק, הקפדה על דיני התכנון והבניה ושמירה על המרקם התכנוני על פי התכניות החלות על המקרקעין, מניעת תמריצים כמור לעיל וכו'. לעומת זאת, לאור חוקי היסוד המגנים על זכויותיו של הפרט וקניינו חל הצורך לבחון את המקרה גם לפי היקף הבנייה שבוצע ללא היתר, להיקף הפגיעה במרקם התכנוני, לסיכון הבטיחותי הנובע מכך, הזכות של מי שמבקש להכשיר את החריגות במקרקעין, נסיבות ביצוע העבירה, עלות ביצוע ההריסה, הצורך של הנאשם במבנה, האם הופרו צווים שיפוטיים במקביל לניסיונות להכשיר את חריגות הבנייה (זילות החוק) והאם בוצעו בכלל ניסיונות להכשרה (לרבות ניסיונות שהתארכו שלא לצורך). כמובן, כל השיקולים הללו מהווים רק חלק מבין השיקולים שיש לשקול בכל מקרה לצורך הכרעה בשאלה האם ראוי לאפשר את הכשרת חריגות הבנייה או שיש לפעול למניעתן.
