מבוא:
כבר מלפני זמן רב אסר חוק התכנון והבנייה באופן מוחלט על ביצוע עבודות ללא היתר בנייה, בניגוד לתנאי ההיתר, וכן על שימוש חורג שלא לפי תנאי ההיתר והתכניות החלים על המקרקעין. אולם, העדר אכיפה והתעלמות מצד הרשויות השונות, לרבות: מוסדות תכנון, רשויות מקומיות וגופי אכיפה שונים, הובילו לכך שבמשך זמן רב היו הוראות החוק לאות מתה, וכתוצאה מכך עבירות על חוק התכנון והבנייה נהפכו לחזון נפרץ.
מכיוון שעבירות הבנייה נהפכו לתופעה שפשתה בכל המחוזות, על פני חתך אוכלוסייה רחב ועל ידי מספר רב של פרטים שביצעו מספר עבירות באותו נכס ספציפי – התקבל בסופו של דבר מספר אסטרונומי של עבירות שלא הותיר מקום לספק כי מדובר ב- "מכת מדינה".
ואכן, מאז שנת 1977 ועד למועד זה, שורה ארוכה של פסקי דין ומספר דו"חות שהוצאו תחת ידיהם של מבקר המדינה ו- היועץ המשפטי לממשלה (לקישור לדו"חות המבקר לחצו כאן) הוגדרו עבירות הבנייה פעם אחר פעם כמכת מדינה שיש לפעול באופן נמרץ וחסר פשרות למיגורה.
בהתאם לכך, לאורך השנים נעשו פעולות רבות ומשמעותיות בניסיון למיגור התופעה, וביניהן: תיקונים בחוק התכנון והבנייה, החמרת הענישה מצד בתי המשפט, הגברת המודעות, הקמת בית משפט לעניינים מקומיים, הקמת יחידה ארצית לאכיפת דיני תכנון ובנייה, בהמשך הועברה האכיפה לרשויות המקומיות בכפוף לפיקוח של הגוף הארצי, צמצום מתחם האפשרויות של עברייני בנייה להכשיר בדיעבד את עבירותיהם ועוד כהנה וכהנה פעולות.
כמו כן, ובהקשר למאמר שלפנינו, גם תיקון 116 לחוק התכנון והבנייה מהווה צעד נוסף במסגרת הצעדים שננקטו כחלק מהטיפול בעבירות בנייה שבוצעו עד כה, עצירת המשך התופעה ולהתאמת השימוש שמבוצע בנכסים והיקף הבנייה לפי ההיתר והתכניות.
במכלול השינויים שהתקבלו מכח התיקון לחוק הוחלט, בין השאר, על החמרת הענישה, הגדלת הקנס המרבי (והמצטבר) שניתן להטיל בגין ביצוע עבירות בנייה, הרחבת הצווים שניתן להוציא בגין עבירות בנייה, הטלת מספר קנסות במקביל גם על מי שתיקן את הפרתו, סמכות להוציא צווים ולהטיל קנסות גם ללא הרשעה, הגבלת תקופת הדחייה לביצועם של הצווים, רישום של צווים בלשכת רישום המקרקעין וכיו"ב.
כפי שניתן לראות, תיקון 116 לחוק משקף, הלכה למעשה, את מגמת ההחמרה שחלה בשנים האחרונות ביחס לעבירות בנייה, וכן הצהרת כוונות מפורשת של המחוקק לפיה על בתי המשפט לבכר את רף הענישה העליון מתוך מתחם הענישה, ואף להעלותו כלפי מעלה.
מתחם הענישה מציג את ההפרש שבין רף הענישה התחתון לבין רף הענישה העליון אשר בתי המשפט גוזרים על מי שמבצע עבירות בנייה. משכך, בעבירות שמאופיינות בנסיבות מקלות הנטייה תהיה לבחור ברף התחתון, ואילו בעבירות חמורות ייצמדו לרף העליון. אך כעת, משהגביהו את הרף העליון, מצופה כי כל מתחם הענישה יעלה כלפי מעלה.
בעניין זה, יצוין בקצרה כי, בתי המשפט קבעו רשימה של קריטריונים, כללים ו- אמות מידה לבחינת רמת החומרה הנגזרת מאותה עבירת הבנייה לפי מהותה ונסיבותיה, ובהתאם לתוצאות הבחינה נקבע גם מיקומה של העבירה בתוך מתחם הענישה.
כך למשל, במבחנים שנקבעו בפסיקה ישנה הבחנה ברורה שמסייעת להבדיל בין עבירות בנייה שנעשו מתוך מניעים כלכליים גרידא (כמו למשל פיצול דירה לצורך מקסום רווחי השכירות או שימוש מסחרי בנכס שניתן להשתמש בו כמחסן) לבין שימוש לצרכים אישיים או של בני משפחה. בנוסף, ישנה הבחנה בין עבירה מתמשכת שלא הוסרה בזמן לבין עברה שטופלה בתוך פרק הזמן שנקבע לכך בחוק (יש גם תוספת קנס נפרדת בגין עבירה מתמשכת) כמו כן, ישנו הבדל בין עבירה מסוג בנייה ללא היתר/בניגוד לתנאי ההיתר לבין שימוש חורג שלא כדין.
עוד יתואר בקצרה כי, בתי המשפט גילו את גישתם, הנחזית בעיניהם, ביחס להלך הרוח של חלק ניכר ממבצעי עבירות הבנייה, וכל זאת אגב הזלזול שמובע ביחס להוראות חוק התכנון והבניה, הזילות שקיימת מפני מורא החוק, הגישה לפיה כדאי ועדיף לעבור על הוראות החוק מאשר לפעול בהתאם לאמור בהן, הכדאיות הכלכלית שנובעת מכך, העדר הרתעה וחשש בקרב מבצעי העבירות בשל העדר אכיפה וענישה מקלה, הנוהג שהשתרש לפיו קודם בונים ואז מתכננים – ולכן, כל זאת הוביל למסקנה לפיה עבירות בנייה מטופלות ביד רפה ושיש להגביר את הענישה ולהחמיר את הענישה כדי למגר את התופעה.
משכך, ובשים לב לאמור לעיל, נעשו לאורך השנים פעולות אינטנסיביות ועקביות כנגד תופעת עבירות הבנייה, הסרת חריגות ושימושים חורגים שבוצעו בשל כך ועצירת התפשטות התופעה.
במקרה שנדון לאחרונה על ידי בית המשפט לעניינים מקומיים בנתניה בהליך תו"ב 22796-08-15 עירית נתניה נ' מיכאלוב ואח', עלה לדיון מתחם הענישה וכן השינוי המתבקש בעניינו לאחר שתיקון 116 לחוק התכנון והבנייה נכנס לתוקף ביום 25.10.2017.
לפי עובדות המקרה שתוארו בהרחבה בפסק הדין עולה כי הנאשמים, משפ' מיכאלוב, ביצעו שורה של עבירות בנייה שנעוצות בביצוע עבודות ללא היתר וכן בשימוש חורג שלא לפי תנאי היתר הבנייה. במסגרת זו, צוין בגזר הדין כי, הנאשמים עשוי שימוש במבנה שהוגדר כמחסן לצורכי מגורים, בנו מבנה על רצועה שהוגדה כחניה ועשו גם בו שימוש למגורים, בנו קיר מפריד בין המחסן לבין מבנה סמוך, ואף בנו עוד מבנה נוסף והשתמשו בו כמקום לטיפולים קוסמטיים.
בעקבות העבירות שיוחסו לנאשמים נשלחה להם הודעה מאת הרשות המקומית שדורשת מהם להפסיק את השימוש החורג שביצעו בחניה ובמחסן, וכן להרוס את הבנייה שביצעו בניגוד לתנאי ההיתר (הריסת המבנה הנוסף והריסת הקיר).
לטענת הנאשמים, יש להתחשב בנסיבות המקלות שחלות בעניינם, לקחת בחשבון את התנהלותם, ובתוך שכך לדון אותם לפי הרף התחתון של מתחם הענישה. שכן, לדברי הנאשמים הם הודו מיד באשמה ובכך מנעו את התארכות ההליכים, הפסיקו את השימוש החורג וביקשו לדחות את ביצוע החזרת המצב לקדמותו. בנוסף, ביקשו הנאשמים להתחשב במצבם הרפואי הקשה ובהיותם אנשים מבוגרים שחיים בדוחק.
לעומתם טענה הרשות המקומית כי אין לשעות לבקשתם של הנאשמים לדחיית מועד ביצוע צו ההתאמה (הריסת הבנייה שבוצעה בניגוד לתנאי ההיתר) ושאין לקבל את הטענה כי צו ההתאמה מבוקש שלא כדין.
לאחר שבית המשפט בחן את טענות הצדדים אשר פורטו בהחרבה בגזר הדין, סקר את המסגרת הנורמטיבית החלה על המקרה שלפנינו, את ההיסטוריה הרלוונטית לתופעת עבירות הבנייה, את המטרות שאותן ביקש המחוקק להשיג באמצעות תיקון 116 לחוק – התקבלה המסקנה כי יש להחמיר בענישה בגין עבירות הבנייה ושאין לנקוט בגישה מתנצלת על יישום המדיניות שנקבעה למיגור התופעה.
על רקע סקירת המסגרת הנורמטיבית שהוטמעה בעקבות תיקון 116 לחוק, צוין בגזר הדין כי הוצאת הצווים לא נחשבת כפעולת ענישה, ועל כן אין להגביל את הוצאתם בסוף ההליך באופן דבקני לפי הנושאים שנדונו. עוד צוין כי, התיקון מגביל את דחיית ביצועם של הצווים, כך שכל אורכה שניתנת בכל הקשור ליישומם מחייבת נימוק שיעשה מתוך מניעים מיוחדים ובהעדר סכנה לציבור וכו'. בנוסף, נסקרו השינויים בעניין גובה הקנסות שניתן להטיל, הטלת כפל קנסות ועוד סנקציות שמעידות על הכוונות שעומדות מאחורי התיקון לחוק.
בשורה התחתונה, נקבע שהחמרת הענישה בגין עבירות בנייה היא מוצדקת ושיש להקשות את הענישה בגין עבירות אלו. עם זאת, ביחס למקרה שלפנינו, נקבע כי הוא נמצא במתחם הענישה המקל לאור הנסיבות האישיות של הנאשמים, וכן בזכות התנהלותם שהקלה על בירור הטענות ויישום הוראות הדין, בשל כל זאת נקבע להם קנס נמוך.
עם זאת, בנוגע לדחיית מועדי ביצוע של צווי ההתאמה (שבאמצעותם מבוקש להרוס את הבנייה) התקבלה באופן חלקי דרישת הנאשמים, ועל כן עוכב הביצוע ביחס לצו של הפסקת השימוש בפרק קצר ולא מהותי, ואילו ביחס לצו ההריסה ניתנה אורכה נוספת של מספר חודשים בודדים.
ביחס לרישום הצווים, צוין באופן חד משמעי כי כעת מדובר בפעולה שהיא בגדר חובה על פי הוראות החוק (לעומת היותה רשות לפני תיקון 116), ועל כן אין להיעתר לבקשת הנאשמים שלא לרשום את רישום הצווים.
סוף דבר:
מקריאת גזר הדין ניכר כי תיקון 116 מביא עמו בשורה, וכן כי הוא עתיד להשפיע על המאבק בעבירות הבנייה. יחד עם זאת, חלק גדול מהשינויים של התיקון לחוק הם למעשה הטמעה של הלכות שהושרשו על ידי בתי המשפט מזה שנים רבות כחלק מהשלמה של בתי המשפט לחוסרים שהיו קיימים כבר אז בחוק. מבחינת הרשויות המקומיות וגופי התביעה התיקון לחוק מקנה להם סמכויות ואפשרויות נוספות שמרחיבות את סל הכלים שברשותן, הגדלת את גובה הקנס המרבי שניתן להטיל בגין עבירות (כולל גם ביחס לעבירות שהוסרו ובמקרים של העדר הרשעה) ואף להטיל מספר קנסות מצטברים.
לכן, נראה כי עיקר הבשורה נעוצה בסנקציות הכלכליות שטמונות בענישה, הפסקת הגישה הרווחת ביחס לכדאיות שבביצוע העבירות וכו'. אולם, ככול הנראה, השפעת התיקון תורגש רק לאחר שיידונו גם מספר עבירות בעלות רמת חומרה גבוהה אשר ישפיעו על רף הענישה העליון, וכך לבסוף כשיבוצע שקלול סופי רמת הענישה החדשה תהיה גבוהה יותר מהנוכחית ותואמת יותר למטרות שלשמן בוצע התיקון לחוק.
