חלוקה ואיחוד של חלקות נחשבים לפעולות תכנוניות שכיחת אשר ננקטות בידי בעלי קרקעות לצורך מקסום תועלת כלכלית, פתרון מחלוקות בין השותפים, רישום הפקעות (וכיו"ב), מיצוי זכויות בנייה, הסרת חסמים תכנוניים וכו'.
במסגרת אותן פעולות תכנוניות הבעלים יוזמים איחוד של מספר חלקות, חלוקה של מגרש גדול למספר חלקות ואף רפרצלציה – איחוד של חלקות שלאחריו מבוצעת חלוקה מחדש.
את הצורך באיחוד וחלוקה של חלקות ניתן להסביר באמצעות דוגמאות מהעברה. כך למשל, פעולה זו ננקטה בעבר על ידי מספר שותפים במגרש ששטחו 6 דונם כדי שכל אחד מהם יהיה הבעלים בבלעדיות של החלקה שתוקצה לו במסגרת החלוקה (בערר מס' 191/03, ברליצהיימר ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה הדרים).
לעומת זאת, בהליך בר"מ 2090-16 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה הרצליה נ' אקרו בע"מ (פורסם בנבו, 15/03/2018) (להלן: "עניין אקרו"), בוצע איחוד של שתי חלקות אשר הגדיל את ניצול זכויות הבנייה ל-180% (במקום 160%) ואשר יצר לטענת הוועדה המקומית חיוב בהיטל השבחה. בגין פעולה זו נדרש בית המשפט להכריע האם יש מקום לחייב בהיטל השבחה.
מספר מילים על היטל השבחה:
היטל השבחה מוסדר בתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: "חוק התכנון והבניה") אשר מחייבת את בעליהם (וחוכרים) של מקרקעין בסך של 50% מההיקף ההשבחה שנוצרה בעקבות אישורה של תכנית, הקלה ושימוש חורג.
"השבחה – עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג;"
לפיכך, ובשים לב להגדרה הנ"ל, על מנת שיושת חיוב בהיטל השבחה צריכים להתקיים שני תנאים מצטברים. ראשית, ששוויים של המקרקעין יעלה. שנית, שההשבחה תיווצר בעקבות אישורה של תכנית, מתן הקלה או שימוש חורג. רווח שנוצר כתוצאה מפעולה תכנונית שאינה מוזכרת בהגדרה להשבחה הנ"ל – תהא פטורה מחבות (לכאורה).
הפעולות התכנוניות שבגינן מוטל החיוב מכונים – "אירוע מס", אולם יכול ושהמועד הקובע לשומת היטל ההשבחה תשתנה ביחס לכל גורם. כך למשל, בהשבחה שנוצרה בעקבות אישור התכנית המועד הקובע יחול בחלוף 15 ימים מפרסומה ברשומות, ואילו בגין הקלה ושימוש חורג מהמועד בו התקבל היתר בנייה.
הטעמים להטלת החיוב בהיטל השבחה הם מגוונים, אולם הבולט מבניהם הוא עיקרון הצדק החלוקתי לפיו יש לחייב את הנהנה מהשבחת המקרקעין בעלויות התכנון, בנזק שנגרם למקרקעין הגובלים שנפגעים מכך, בהחצנות השליליות וכו'.
האם תשריט איחוד חייב בהיטל השבחה:
בעניין אקרו, שופטי בית המשפט העליון נחלקו בין שתי גישות קוטביות, כאשר הראשונה מצודדת בחיוב בהיטל השבחה בגין רווח רעיוני שנוצר מאישור תשריט איחוד וחלוקה, ואילו הגישה השנייה מאמצת את עיקרון סופיות השומה ואת עיקרון הוודאות בקרב הנישומים.
אולם, בסופו של דבר נקבע על פי דעת הרוב כי אישור תשריט איחוד וחלוקה אינו חייב בהיטל השבחה, וזאת מהטעמים שיפורטו בהמשך.
בעניין אקרו נדון חיוב בהיטל השבחה שהטילה עיריית הרצליה מכח תכנית הר/1900. במסגרת התכנית הוגדלו זכויות הבנייה במגרשים שעליהם חלה התכנית, וזאת באופן דיפרנציאלי המשתנה לפי שטח המגרש. עוד נקבע בתכנית כי תינתן תוספת זכויות בנייה למגרשים ששטח יגדל מכח פעולה תכנונית כמו אישור תשריט איחוד.
וכך, ארבע וחצי שנים לאחר שהתכנית אושרה חב' אקרו רכשה שני מגרשים בשטח של 4 דונם, ולאחר מכן ערכה תשריט איחוד וחלוקה לגביהם. כתוצאה מכך, זכויות הבנייה גדלו מ- 160% בכל אחד מהמגרשים ל-180%.
לטענת הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה, היא רשאית להטיל חיוב בהיטל השבחה בגין זכויות הבנייה שהתווספו מכח התכנית, ואף רשאית לגבות חיוב נוסף בגין השבחה שנוצרה בעקבות איחוד המגרשים אשר הובילו להגדלת זכויות הבנייה מ- 160% ל- 180%.
אלא, שלפי דעת הרוב בפסק הדין – זכויות הבנייה שהתווספו מכח תשריט איחוד וחלוקה אינן חייבות בהיטל השבחה, וזאת מהטעם שלא ניתן לחייב בגין כל השבחה כללית, אלא רק מההשבחה שהוגדרה בחוק.
תשריט איחוד וחלוקה אינו נכלל בפעולות התכנוניות החייבות בהיטל השבחה:
במילים אחרות (כפי שצוין לעיל), ניתן להטיל חיוב בגין השבחה שנוצרה "עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג", כאשר אם מדובר בתכניות לתכנית יושת חיוב רק אם מדובר בתכנית מתאר מקומית או מפורטת (בפסד הדין יש רשימה של פסקי דין שמרחיבים את היקף החיוב בגין תכניות).
היות שתשריט איחוד וחלוקה אינו נמנה על התכניות החייבות בהיטל השבחה, ומאחר שאי אפשר להגדירו כהקלה או כשימוש חורג – נקבע כי איחוד החלקות אינו נכלל במסגרת הפעולות התכנוניות החייבות בהיטל השבחה.
לצורך חיזוק המסקנה אליה הגיע בית המשפט, צוין כי לפי סעיפים 4 ו-7 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה – על הוועדה המקומית להטיל את החיוב עם התרחש אירוע המס, דהיינו עם הוצאת היתר הבנייה (לבקשת בעל המקרקעין אפשר שהתשלום לא יידחה).
הזכויות מכח תשריט איחוד וחלוקה מותנות ביזום פעולה תכנונית ובאישור הוועדה:
טעם נוסף התומך במסקנה של בית המשפט נעוץ בכך שהזכויות הניתנות מכח תשריט איחוד וחלוקה אינן ודאיות (או שאישורן אינו בסבירות כמעט ודאית). שכן הפעולה התכנונית מותנית בשיקול הדעת של הוועדה המקומית, פרסום התנגדויות (במקרה שמדובר בסטייה מתכנית) ואף לדיון בהתנגדויות.
שלילת התכנית כמקור לזכויות הנוספות או העדר ייחוס של אותן זכויות לתכניות עצמה – מאיינת את האפשרות לטעון כי אמנם מדובר בזכויות מותנות אשר מחבר בינן לבין התכנית גשר ברזל (דהיינו, זכויות מעין מוקנות).
לא ניתן לייחס את ההשבחה לתכנית עצמה:
לפי הוראות התכנית – במקרה של איחוד חלקות ניתן יהיה להגדיל את זכויות הבנייה. אולם, למרות הוראות זו בית המשפט קבע כי התכנית "יצרה את הפלטפורמה החוקית לאפשרות פוטנציאלית עתידית של השבחה של חלקות הכלולות בתחומה, על ידי מהלך תכנוני נוסף, באמצעות איחוד חלקות".
הסתכלות על התכנית כפלטפורמה חוקית שוללת את הטענה לפיה "הבסיס הרעיוני העומד בבסיס היטל ההשבחה... מאפשרים לייחס את ההשבחה לתכנית עצמה". וכפועל יוצא מכך, מונעת את האפשרות להחיל את המודל הדו שלבי לחיוב בהיטל השבחה כפי שנקבע בהלכת רון.
השומה בגין איחוד חלקות לא נערכה לאחר אישור התכנית:
על כך, יש לחזור ולהדגיש כי, סעיף 4 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה מחייב את הוועדה המקומית לערוך את השומה מיד לאחר אישורה של התכנית ולא כעבור 6 וחצי שנים, ולא לאחר שנוצרה השבחה בעקבות מימוש זכויות מותנות בהליך תכנוני נפרד:
"סיכומם של דברים: במקרים כגון זה שלפנינו, כאשר הוראות בתכנית יוצרות אפשרות (פוטנציאל) להשבחה עתידית, שמימושה טעון הליך תכנוני נוסף, שאין וודאות באשר למימושו, ניתן לחייב בהיטל השבחה רק בגין השבחה שנבעה במישרין מהתכנית עצמה, היינו בגין עליית ערך הקרקע בשל עצם הפוטנציאל להשבחה עתידית - ככל שנבעה השבחה כזו - ולגבות בגינה היטל השבחה בהתייחס למועד אישור התכנית ומהבעלים של הקרקע בעת אישור התכנית. לעומת זאת, לא ניתן לדעתי לייחס לתכנית השבחה מאוחרת, שנתגבשה בעקבות הליך תכנוני נוסף כאמור"
לסיכום:
לפי סעיף 1 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה – ניתן לחייב בעלי חלקות וחוכרים בעקבות אישורה של תכנית ומתן היתר בנייה להקלה או שימוש חורג.
התכניות החייבות בהיטל השבחה לפי החוק הן תכניות שניתן להוציא מכוחן היתר בנייה, כלומר: תכנית כוללנית ותכנית מפורטת.
בעניין אקרו צוינו מקרים בהם הוטל חיוב בהיטל השבחה גם בגין תכניות שלא צוינו מפורשות בחוק, אלא מכח פרשנות מרחיבה שננקטה לצורך יישום מטרות החוק וההצדקות שבגינם מושת החיוב בהיטל השבחה (ראו את ההתייחסות לעיל לצדק חלוקתי וכיו"ב).
ואולם, ביחס למקרה שלפנינו, שאין לחייב בהיטל השבחה בעקבות אישור תשריט איחוד וחלוקה. כן נדחתה הטענה שיש לייחס את הזכויות הנוספות לתכנית שאושרה.
נקבע כי פעולות תכנוניות שאישורן כפוף לשיקול דעת של הוועדה המקומית, ביצוע פרסום, שמיעת התנגדויות, שיתוף פעולה של בעלי זכויות נוספים וצדדים שלישיים – מאיינת את הטענה כי מדובר בזכויות מעין מוקנות.
